行政法学（第5版）上下册 胡建淼 2023。
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第一章 行政·行政法·行政法学
第一节 行政
“行政”,既是行政学的起点,同样也是行政法学的起点。因为一个国家的“行政”定位、形态和范围大小,都直接或间接地影响了该国行政法的定位和调整范围,从而又影响该国的行政法学理论。
一、行政的概念
“行政”一词,在不同国家有不同的表达方式。“行政”的英文表达是“administration”,拉丁文的表达是“administrare”法文的表达是“administration”德文的表达是“verwaltung”俄文的
表达是”“行政”的差异不仅在于文字表达上,更在于含义的赋予与理解上。综观世界公法学说,学者们对行政的解释不下数十种,如“目的实现说”“国家意志执行说”“除外说”等。不过,从与国家的关联度考察,行政可分两类:
一类是把行政看作与国家没有专门、特定联系的管理,即一般的社会管理。美国学者怀德(Leonard D.White)在《行政学导论》一书中说:“行政艺术乃是为完成某种目的而对许多人的指挥、协调与控制。”我国台湾地区学者把以下十五个M看作行政的要素:aim(目的)program(计划),men(职员),money(经费),materials(物),machinery(组织) method(方法),command(指挥)motivation(激励)communication( 沟通)moral(士气) harmony(和谐)time(时间)、room(因地制宜)improvement(改进)[1]这种意义上的行政作为一个管理学行政学上的概念,可谓用之恰当,但作为行政法学概念,还差之千里。
另一类是把行政看作国家的一种专有活动,认为只有国家的活动才是行政，一般社会组织和个人的活动一一哪怕是管理活动一-不属行政。这种观点看到了行政与国家的联系，比前一种看法更靠近行政法。但是,在关于行政是国家哪些活动的问题上,仍有三种不同的观点。
第一种是“广义的行政”,认为国家的一切活动和作用都是行政。“目的实现说”便属此例。德国的行政法学者奥托·迈耶(Otto Mayer)拉贝德(Paul Laband)等人主张行政便是实现国家政治目的的一切活动。2)
日本行政法学界对行政的一种通常表述是:“行政是在法律规定的基础上,受法律制约,在现实之中,以积极实现国家目的为目标所进行的,全体统一的,连续不断的国家活动。"[3)虽然与德国学者的表述略有区别,但他们都简单地把行政等同于国家活动,或为国家目的而进行的一切活动。
这是一种警察国的行政观,已与近代法治不相吻合。第二种是“狭义的行政”。这种观点把国家的活动分为两大部分:一部分是国家意志的制定和表达,另一部分是国家意志的执行和推行,行政便是后一部分的国家活动。
这种观点最典型的表述莫过于以美国学者古德诺(F.J.Goodnon)为代表的“国家意志执行说”了。古德诺在他的《政治与行政》一书中说:“在一切政治制度中,只有两种基本的功能,即国家意志的表现和国家意志的执行。前者谓之政治,后者谓之行政。”
[4]这种解释已开始对国家活动进行分类并把行政限于一定的范围之内,固然是个很大的进步,但它因对国家权力划分不细而与资产阶级的权力分立原则有一定的距离。
第三种是“最狭义的行政”。它认为国家的活动可以分为三部分,即立法活动、司法活动和行政活动,行政是除立法活动、司法活动之外的一切国家活动,即行政活动。
这种观点最典型的是日本行政法学家美浓部达吉的“除外说”。他认为,行政是除立法、司法以外的一切活动。5)
“最狭义的行政”的观点,已为资产阶级学者普遍接受,因为这与他们的权力分立原则比较吻合。但是，“除外说”的表述方式有很大的缺陷,它不能反映行政的实质内容。如果把立法和司法的定义相并列,就会进人一个什么也说明不了的恶性循环;行政是“除立法、司法以外的一切活动”;
立法是“除司法、行政以外的一切活动”;而司法又是“除立法、行政以外的一切活动”。于是后来，“除外说”所反映的观点虽被接受,而“除外说”所采用的表述方式则逐渐被抛弃.代之以一种实质性的表述。
马克思在《评“普鲁士人”和“普鲁士国王和社会改革”》一书中对行政下过一个著名而科学的定义:“行政是国家的组织活动。"
[6]这一定义不仅揭示了行政的本质,而且划定了它的范围。第一,行政是一种国家活动,而不是一般的社会活动。因此,只有在国家出现以后才有行政。将来国家消亡了,行政也将自然消亡。
同时也说明,只有国家、国家机关才有权进行行政活动。第二,行政并不是国家的所有活动,而仅仅是它的组织活动,即对国家的事务进行组织监督等。
后来,列宁发挥了马克思的这一思想,认为组织工作乃是行政的主要特点和内容。
列宁指出:“社会主义党在世界历史上第一次基本上完成了夺取政权和镇压剥削者的事业,紧接着就要解决管理这个任务··-···要有效地进行管理必须善于实际地进行组织工作。”
[7]目前,学者解释行政、划定行政的范围,采用了两种不同的标准,即以实质意义为标准和以形式意义为标准。
从实质意义上说,无论主体是谁,只要是国家的事务管理或社会的公共管理,均属行政。
这样,行政就不限于国家行政机关了,立法机关、司法机关和社会团体也从事一定的行政。从形式意义上说,只要是国家行政机关的活动,一律为行政活动,这就否定了行政机关从事非行政活动的可能性。这两种解释均有失偏颇。